Compte-Rendu

- Préface

- PARTIE I : Bilan du Sommet en demi teinte

- Introduction

- 1) Bilan du Sommet : Un échec ou une réussite ?
- 2) L’ONU : est-elle en crise aujourd’hui?
- 3) L’ONU vs. les Etats membres

- PARTIE II : Enjeux au coeur du débat

- 1) Issue 1 : Paix et sécurité collective
- 2) Issue 2 : Le Développement
- 3) Issue 3 : Propositions issues du Sommet

- PARTIE III : Multilatéralisme en péril ?

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Preface

Organisée par la bibliothèque de Sciences Po, le Centre d’Etudes et de Recherches Internationales (CERI), le Center for Peace and Human Security à Sciences Po et les responsables de la mention « carrières internationales » du master de Sciences Po, la conférence du 6 décembre 2005, « l’ONU à l’heure du renouvellement ? » avait pour objectif de proposer un débat et d’engager une réflexion autour du bilan du dernier Sommet mondial de l’Organisation des Nations Unies. Michel Gardette, directeur de la bibliothèque de Sciences Po, a ouvert la conférence en souhaitant la bienvenue aux intervenants et aux auditeurs et en présentant la thématique de la soirée : faire le bilan du Sommet et s’interroger sur les différentes perspectives qui s’offrent à présent à l’ONU. Il a également présenté l’exposition conçue et organisée à cette occasion par Isabelle Blanchemaison-Karanov, bibliothècaire-documentaliste à la bibliothèque de Sciences Po.

Dépositaire des documents Onusiens depuis 1947, la bibliothèque de Sciences Po reçoit, conserve et met à la disposition de ses lecteurs tous les documents officiels ainsi que certaines publications émanant des organes spécialisés de l’ONU. A l’occasion du soixantième anniversaire des Nations Unies, la bibliothèque Dag Hammarskjöld - bibliothèque des Nations unies à New York - a invité toutes les bibliothèques dépositaires de leurs collections à organiser des expositions. La bibliothèque de Sciences Po a donc sélectionné et exposé pendant près d’un mois (du 14 novembre au 16 décembre 2005), dans une de ses salles - la « salle des collections », des documents officiels des Nations Unies mais aussi des documents sur les Nations Unies extraits de ses propres fonds documentaires, livres, périodiques, brochures, etc.

Le compte rendu qui suit, préparé par Gabriel Brunnich et Delphine Lagrange, du Center for Peace and Human Security, réunit les thématiques principales qui ont été évoquées lors de la conférence ; ainsi que des réflexions écrites supplémentaires préparées par Shahrbanou Tadjbakhsh, Directrice du Centre, qui a animé la conférence.
La conférence a réuni les intervenants suivants:

Bernard Kouchner
Médecin gastro-entérologue, B. Kouchner a contribué à la création de Médecins Sans Frontières en 1971, puis de Médecins du Monde en 1980. Ministre de la Santé et de l’Action humanitaire entre 1992-93, il a été l’ancien chef de la mission des Nations unies au Kosovo (MINUK) entre 1999-2001 avant d’être ministre délégué à la Santé jusqu’à en 2002.

Béatrice Pouligny
Docteur en science politique, B. Pouligny est chercheuse au Centre d’Etudes et de Recherches Internationales (CERI) de Sciences Po. Elle a travaillé auparavant pour l’ONU, des organisations non gouvernementales internationales et locales dans différentes régions du monde.

Ghassan Salamé
Titulaire d’un doctorat en lettres, d’un doctorat en science politique et d’un diplôme d'études approfondies en droit public, Ghassan Salamé est professeur et directeur d’études à l’Institut d’études politiques (IEP) de Paris depuis 1990, et est détaché, depuis le 1er septembre 2004, en tant que professeur des Universités à l’IEP de Paris. Senior Advisor auprès du Secrétaire Général des Nations Unis, Gh. Salamé a également été ministre de la Culture de la République Libanaise et Conseiller politique spécial (« Special Political Advisor ») de Sergio de Mello en Irak. Gh. Salamé est directeur de recherche au CNRS/CERI.

Shahrbanou Tadjbakhsh
Docteur en études de l’Asie Centrale, S. Tadjbakhsh est Directrice du Center for Peace and Human Security et enseignante dans le Masters Carrières Internationales à Sciences Po. Elle est également professeur adjointe au School of International and Public Affairs à Columbia University. Travaillant pendant sept ans pour le PNUD, S. Tadjbakhsh a collaboré avec la Commission on Human Security dans la préparation de leur rapport final : Human Security Now, et elle a également été le Rédacteur en Chef de Security with a Human Face: Challenges and Responsibilities, le Rapport national sur le développement humain pour l’Afghanistan, lancé en 2005.

***

PARTIE I: Bilan du Sommet en demi teinte

Introduction

Comme le rappelle S. Tadjbakhsh, la question de la réforme n’est pas nouvelle. Boutros Boutros Ghali avait en son temps initié un certain nombre de projets plaçant l’ONU au cœur des enjeux véritablement mondiaux. Il a ainsi ouvert des portes empruntées depuis par diverses personnalités importantes des Nations unies, dont Kofi Annan est le représentant le plus éminent aujourd'hui. Depuis l’agenda pour le Développement en 1994, en passant par les grandes conférences internationales sur :

• la population et le développement au Caire en 1994;
  
• les femmes à Pékin en 1995;
  
• le projet de partenariat « Global Compact » avec les grandes firmes multinationales de 2000;
  
• le Sommet du Millenium en 2000;
  
• le rapport Brahimi sur le maintien de la paix la même année ;
  
• la Cour Pénale Internationale en 2002 ;

jusqu’au rapport du Secrétaire Général intitulé « In Larger Freedom » en 2004, document de base pour le Sommet. Ainsi, les propositions pour améliorer l’organisation n’ont cessé de fleurir.

Kofi Annan lui-même attendait beaucoup du Sommet, attentes qui ont débouché sur une déception. « Soyons francs entre nous, et entre les peuples des Nations unies, a-t-il averti à l’ouverture du Sommet, nous n’avons pas encore atteint la reforme radicale et fondamentale que moi et beaucoup d’autres croyons nécessaire. Des différences importantes, dont certaines substantives et légitimes, ont empêché que cela se réalise. » (UN Secretary-General: Address to the 2005 World Summit. New York, 14 September 2005.)


Cinq jours plus tard, dans un article apparu dans le Wall Street Journal, il semblait avoir retrouvé son optimisme habituel lorsqu’il a souligné le progrès permis par le Sommet, concluant que le verre était « au moins à moitié plein. » (Kofi A. Annan: “A Glass At Least Half Full”. In: Wall Street Journal, 19 September 2005). Il ressort notamment du Sommet de nouveaux pouvoirs –bien que limités – pour l’ONU, une définition élargie du terrorisme, des formes d’interventions des Nations unies contre le génocide, et un accord de principe des pays occidentaux sur une contribution volontaire de 0,7% du PNB en direction des nations les plus défavorisées.


Plus encore, nombreux sont les analystes qui insistent sur le fait que l’ONU n’est pas morte. L’évolution de la Charte des Nations unies s’est ainsi faite le plus souvent par la pratique et s’est imposée de facto, loin des procédures lourdes et des votes formels. Le Conseil de sécurité des Nations unies a accru son rôle et étendu son champ d’action (maintien de la paix, aide à l’organisation d’élections, « nation building », diplomatie préventive, formation militaire, inspection des armes) et plus largement, de nouveaux défis ont secoué la « maison de verre », l’amenant à répondre à des problèmes d’une ampleur inédite tel que le Tsunami. Plus encore, les élections en Irak, la lutte contre la drogue, le trafic humain et le SIDA, figurent tous sur l’agenda le plus actuel des Nations unies, parmi d’autres sujets de préoccupation majeurs. Parallèlement, la variété des missions a donné naissance à des opérations de maintien de la paix multidimensionnelles menées par près de 80 000 soldats dans 16 opérations actuelles de maintien de la paix.

Une fois la turbulence du débat retombée, il est maintenant temps de poser les questions suivantes:

• Quelles décisions ont étés prises, et comment les traduire dans l’action concrète?
  
• Qu’est-ce que n’a pas été résolu et exige donc une négociation dans les mois à venir ?
  
• Sur quels thèmes demeure-t-il des désaccords majeurs ?

1) Bilan du Somment : Un échec ou une réussite ?

S. Tadjbakhsh, a demandé aux intervenants leurs conclusions sur les résultats du Sommet. Quels sont les défis auxquels se trouve confrontée l’ONU aujourd’hui, et quelles sont les perspectives pour le futur ?

Dans un article du CERI en janvier 2005 « Réforme de l’ONU un coup pour rien », B. Pouligny souligne le fait que le Secrétaire Général a inclus une douzaine des 101 propositions du Haut Pannel sur l’ensemble des menaces et des défis que rencontre le monde aujourd’hui dans son rapport « In Larger Freedom » qui devait servir de document préparatoire pour le Sommet organisé autour du 60ème anniversaire de l’ONU. Néanmoins, la reforme est restée inachevée, et les États membres n’ont atteint aucune vision commune sur les sujets abordés.


B. Pouligny nous rappelle qu’après le Sommet, beaucoup d’analystes ont durement critiqué le Secrétaire Général pour avoir essayé d’inclure trop de sujets dans l’agenda. De ce fait, a-t-elle expliqué, l’échec du Sommet a pris des proportions encore plus grandes. Néanmoins, il serait non seulement injuste, mais aussi incorrect de faire porter sur Kofi Annan la responsabilité principale de l’échec du Sommet. Au contraire, les chefs d’Etat auraient dû « faire preuve d’un peu plus d’audace, de courage et de responsabilité afin de mieux répondre aux urgences » a-t-elle constaté. Mais en l’absence d’une capacité onusienne de sanctionner le non-respect des règles du multilatéralisme, de tels comportements tendent à devenir la règle plus que l’exception.

Selon B. Pouligny, dans le Rapport final, nous pouvons noter :

1) Une absence de référence au désarmement et la non-prolifération ;

2) L’impossibilité de s’entendre sur une définition du terrorisme ; et

3) Un extrême conservatisme sur les questions de développement et
d’environnement.

Les sujet de la réforme de Conseil de Sécurité et du Secrétariat ont également été des thèmes qui ont « pratiquement disparu lors des discussions. »

Gh. Salamé a également souligné les avancées suivantes :

Même s’ils ne sont pas obligatoires, les taux d’aide au développement ont été finalement mentionnés pour la première fois dans un texte ;

• La convention contre la corruption a obtenu, enfin, les 90 ratifications nécessaires pour la rendre fonctionnelle ;
• La création d’un conseil des droits de l’homme ;
• La création de deux commissions internes (une sur l’éthique et une d’audit) ; et
• La création d’une commission sur la consolidation de la paix.
  

Deux autres avancées importantes, nous a expliqué Gh. Salamé, sont les deux résolutions 1624 et 1625 votés par le Conseil de Sécurité. La résolution 1624 porte sur la lutte contre le terrorisme et la résolution 1625 sur la prévention des conflits en particulier en Afrique. Le Secrétaire Général a également pris l’initiative, nous a indiqué Gh. Salamé, de créer une coordination régionale sur la Cote d’Ivoire. Dans cette optique, la Commission Economique de l’Afrique Occidentale, chargée de choisir le prochain premier ministre, a nommé Charles Konan Banny le 4 décembre 2005.

Néanmoins, a-t-il souligné, peut-être la plus grande réalisation a été que pour la première fois, la responsabilité de protéger (articles 138-139 du Rapport final) a été créée comme une norme internationale votée à l’unanimité. Toutefois, la dynamique politique des négociations qui s’est mise en place a rendu presque impossibles des avancées importantes en matière de :

* La définition du terrorisme ;
* La recours à la force ;
* La non-prolifération ;
* La reforme du Conseil de Sécurité ; et
* La possibilité que certaines organisations comme l’Union européenne deviennent membres du Conseil de Sécurité.

A quoi doit-on cette dynamique négative ? Cependant, maintenir que l’échec du Sommet est le seul fait des Américains serait à la fois l’explication la plus simple, mais aussi la plus fausse, considère Gh. Salamé. À l’absence de volonté des Etats-Unis de participer à la négociation s’est ajoutée la constitution de coalitions minoritaires qui ont considérablement contribué à la dynamique négative du Sommet, et en fin de compte, à son échec. C’est dans ce cadre que le sujet de l’élargissement du Conseil de Sécurité a amené à la mise à l’écart des autres thèmes tout aussi importants.

Pour illustration, il a opéré une comparaison avec l’Union européenne. Si cette dernière (exemple du multilatéralisme le plus poussé), n’a pas réussi à définir clairement dans la pratique une vision commune de ce qu’est « l’Europe » par exemple, il n’y a rien de surprenant à ce que certaines réformes osées, telle que la proposition italienne, pour l’entrée de certaines organisations comme l’Union européenne dans les membres du Conseil de Sécurité, n’aient jamais vu le jour lors du Sommet. Néanmoins, a maintenu B. Kouchner, toute évolution prend du temps et le risque est de mettre à mal tout l’appareil en voulant en faire trop et trop tôt.


Néanmoins, a continué-t-il, il y a eu quelques avancées et quelques bonnes surprises, notamment le fait que le concept de « responsabilité de protéger » ait été accepté lors d’un Sommet caractérisé par le « triomphe d’un certain nombre d’États fortement souverainistes, et qui défendaient au-delà du raisonnable le dogme essentiel en droit international de la souveraineté des États. »

Dans le paragraphe 138 du 2005 World Summit Outcome Document de l’Assemblée Générale, la responsabilité de protéger est, comme l’ont souligné plusieurs des intervenants, officiellement reconnue comme une norme internationale.

L’article suivant (139) va encore plus loin, et souligne le fait que si l’Etat n’assure pas la responsabilité de protéger sa population, la communauté internationale interviendra pour le faire.

Malgré ce progrès certain, cela n’exclut pas l’ambiguïté, selon B. Kouchner. Une des plus importantes concerne l’aspect préventif du concept. Le principe de la responsabilité de protéger justifie l’intervention militaire uniquement dans des circonstances exceptionnelles – en cas de comportement relevant de l’épuration ethnique ou de meurtre à grande échelle. [The responsibility to protect. Article 4.19. International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), 2001.] Pourtant, malgré l’accord sur l’idée que la responsabilité de protéger est un droit préventif, la communauté internationale n’est pas encore arrivée à mettre en œuvre de véritables actions de prévention. C’est pour cette raison, maintient-il, que le fait qu’on commence à traiter le développement et la sécurité ensemble est un progrès non négligeable.

2) L’ONU est-elle en crise aujourd’hui?


Bien qu’il y ait eu quelques avancées pendant le Sommet, tout semble indiquer que le bilan global est au mieux décevant, au pire un échec véritable.

Tandis que tous les intervenants étaient d’accord sur les manquements du Sommet, la divergence apparente entre B. Pouligny et Gh. Salamé à propos de la notion de « crise » du système onusien met en lumière les déceptions partagées. Si chacun s’est accordé à reconnaître une désagrégation des négociations qui a donné lieu à un texte final très décevant, Gh. Salamé a, pour sa part, voulu souligner que l’existence d’une crise conduit à une prise de conscience constructive. Or, ceci n’est pas le cas aux Nations unies à l’heure actuelle. Les Etats membres en effet ne semblent pas chercher véritablement à répondre aux problèmes de l’Organisation. C’est l’expérience qu’a fait Jean Ping (ministre des Affaires étrangères du Gabon), lorsque, président de l’Assemblée Générale, il tenta en vain d’aboutir à une conciliation entre les différentes positions, nous rapporte Gh. Salamé.

Par-delà la question de la crise et de ses effets, les invités ont tous souligné que la déception vis-à-vis des résultats du Sommet était prévisible, étant donné le nombre de problèmes internes et externes auxquels l’ONU s’est trouvée confrontée récemment. En effet, les scandales liés au programme « Pétrole Contre Nourriture » révélés dans le rapport Volker ; la mauvaise conduite d’une partie du personnel des opérations de paix au Congo et ailleurs ; le départ de plusieurs conseillers de haut niveau ; les critiques de plus en plus fortes à propos du manque de démocratie, de légitimité et de transparence du Conseil de Sécurité ; le manque d’adaptabilité et de coopération des agences : ainsi qu’une dé-crédibilisation généralisée du système onusien, ont joué comme autant de facteurs de tension dans le Sommet.


En dépit des nombreux problèmes, tous les intervenants se sont mis d’accord sur un certain nombre d’avancées, bien que très mitigées, qui ont pu voir le jour à l’issue du Sommet. Les avancées touchaient certains domaines particuliers, notamment en matière de droits de l’Homme ; de la consolidation de la paix ; de la responsabilité de protéger, principe qui s’est enfin vu reconnaître comme norme internationale ; et dans la reconnaissance qu’il faut définir et débattre la sécurité humaine dans l’Assemblée Générale [article 143 du World Summit Outcome Document]. En outre, il a été admis qu’on ne peut désormais plus séparer les concepts de sécurité et de développement, malgré les oppositions que ce rapprochement suscite toujours. Toutefois, les intervenants ont considéré avec mesure la profondeur de ces avancées, dont plusieurs pourraient courir le risque d’être des coquilles vides si leur mise en œuvre ne se concrétisait pas.

• Manque de volonté, courage et responsabilité politique des Etats à s’investir véritablement dans un monde multilatéral

L’absence de conciliation entre les Etats est un fait sur lequel tous les intervenants se sont accordés. Ils ont dénoncé un manque de courage, de responsabilité et de volonté politique de la part des chefs d’Etat, qui a donné lieu à quelques blocages très décevants, tels que l’absence de références au désarmement et à la non-prolifération des armes, et le maintien d’une définition ultra classique de la légitime défense concernant le recours à la force.

Gh. Salamé nous a rapporté que, pour le Secrétaire Général, les problèmes internes et externes du système onusien avaient rendu la réforme plus urgente encore. Ce besoin d’aborder les problèmes du système a été renforcé par la concordance avec un calendrier favorable à l’occasion (le 60ème anniversaire de l’ONU) et un agenda chargé (les rapports Sachs et du haut panel). Simplement, la volonté politique a été l’élément clé qui manquait, et en son absence, rien n’est jamais possible.

• Manque d’avancées suffisantes au niveau conceptuel

  1. L’Etat sort indemne. Sans remise en cause de cette unité de base, aucune reforme radicale ne pourra voir le jour. Ainsi, pour que la réaffirmation du principe de la responsabilité de protéger aille au-delà de la simple réaffirmation, il faut un changement dans le statut quasiment sacré des Etats en matière de souveraineté.
  
  
  2. Il y a trop de concepts de sécurité. La multiplicité d’acceptions de la sécurité (la sécurité collective, commune, étatique, humaine, globale) rend difficile une vraie opérationnalisation de ces concepts.
  
  
  3. Le manque de démocratie dans les institutions internationales. Malgré l’évolution vers la démocratisation des institutions locales et nationales, il n’en demeure pas moins qu’au niveau international, la démocratisation est loin d’être une norme.

• Méthodes de gestion

Les intervenants ont par ailleurs évoqué le besoin d’améliorer les méthodes de gestion et de responsabilisation du personnel, ainsi la question de la tenue des finances. Gh. Salamé a souligné la création toute récente de deux commissions internes, sur l’éthique et d’audit, qui vise justement à aborder les carences existantes dans chacun de ces domaines. Par exemple, les problèmes présents dans la gestion des ressources du personnel expliquent en partie pourquoi ceux qui participent aux opérations de maintien de la paix, entre autres, n’y restent pas, selon B. Pouligny et S. Tadjbakhsh. Sur ce point, B. Kouchner a souligné à la fois les conditions de travail extrêmement dures et la quasi-inexistence des récompenses pour les «international civil servants» des Nations unies, que les politiques nationales des pays tels que la France découragent bien souvent de participer à l’action multilatérale.

• Problèmes entre agences onusiennes

Le manque de coopération et de collaboration entre agences dans le système onusien a aussi été évoqué comme problème majeur. D’ailleurs, a observé B. Pouligny, les agences ont « freiné des quatre fers » lorsque la commission leur a demandé de se réunir autour de la Commission de consolidation de la paix, chacune d’entre elles cherchant à défendre son autonomie par rapport au centre. Dans ce cadre, l’une des grandes déceptions résulte du fait que la question des agences, et particulièrement le problème des relations entre elles, n’apparaît pas dans la réforme, a regretté Gh. Salamé. Or, en l’absence persistante de coopération entre les agences onusiennes, toutes les autres avancées et réformes courront le risque de ne pas atteindre les objectifs établis.

• Défis pour la « démocratisation » et la représentation au sein du Conseil de Sécurité

Le Sommet n’a débouché sur aucune proposition sur la démocratisation du Conseil de Sécurité, ni sur la suppression du droit de veto au sein du Conseil. Tout changement concernant le Conseil de Sécurité exige une révision de la Charte de l’ONU, et est donc très difficile d’obtenir, même si elle est cependant nécessaire. Nul ne réfute que sa composition – marquée par l’oligarchie des « P5 » («Permanent 5 ») reflète les réalités géopolitiques du monde tel qu’il était en 1945.

Néanmoins, au-delà des changements dans la composition du Conseil, le modèle lui-même pourrait être à l’origine du problème. Le Secrétariat dispose d’un appui institutionnel minime ; les règles et procédures sont uniquement provisionnels ; la plupart des négociations se passent en privé avec un manque total de transparence dans le déroulement du débat. Il est aussi à noter que bien que le Conseil vote beaucoup de résolutions, elles ne sont souvent pas appliquées. En bref, le Conseil paraît captif aux politiques des grandes puissances.

Le Conseil a vu également l’augmentation d’inactivité pendant le période de la poste-Guerre Froide, ainsi que l’action et non-action controversé en Irak et au Rwanda. Les critiques veulent un Conseil plus représentatif, plus responsable, plus transparent, plus légitime et plus juste. Une tension oppose alors la représentativité et l’efficacité. Pour les Etats Unis, le scandale du programme « Pétrole contre nourriture » en Irak et les problèmes enregistrés au niveau des opérations de maintien de la paix dans le monde entier rendaient évidente la nécessité de réforme de l'administration et du secrétariat. Le Conseil de sécurité doit, selon cette logique « réaliste », représenter l’état du monde, c'est-à-dire l’actuelle distribution des pouvoirs et de la richesse, et non incarner les idées abstraites de justice et d’équité.

Ainsi, l’un des blocages qui a le plus fortement contribué à l’échec du Sommet concernait la réforme du Conseil de sécurité. Le manque de démocratie, de représentativité, de légitimité et de transparence qui caractérise l’organe, ont en effet été dénoncés comme autant de problèmes majeurs. Mais, comme le rappelle S.Tadjbakhsh, à quoi servirait une augmentation du nombre de membres si les cinq membres permanents continuent à obstruer les sujets qui les fâchent ? A quoi serviraient des slogans démocratiques quand les pratiques sont elles-mêmes non-démocratiques et quand les gouvernements puissants qui prétendent prôner la liberté, la démocratie et la bonne gouvernance se comportent de façon despotique sur la scène internationale, obligeant les Etats moins forts à acquiescer à leur volonté, tout en violant le droit international ?

En d’autres termes, les questions soulevées pour une réforme du Conseil de sécurité n’ont permis :

En bref, les membres permanents sont dans une situation de compétition entre eux et ont beaucoup de droits au sein de l’ONU tout en répondant au final de peu de responsabilités. Au total, il apparaît que l’élargissement n’est pas la bonne voie pour une meilleure représentation.

S.Tadjbakhsh souligne alors que des solutions peuvent être débattues. Parmi celles-ci :

3) L’ONU vs. les Etats membres

La dynamique politique du Sommet a été clairement marquée par une méfiance, voire un fort désintérêt vis-à-vis du multilatéralisme. Cependant, maintenir que l’échec du Sommet est le seul fait des Américains serait à la fois l’explication la plus simple, mais aussi la plus fausse, considère Gh. Salamé. À l’absence de volonté des Etats-Unis de participer à la négociation s’est ajoutée la constitution de coalitions minoritaires qui ont considérablement contribué à la dynamique négative du Sommet, et en fin de compte, à son échec. C’est dans ce cadre que le sujet de l’élargissement du Conseil de Sécurité a amené à la mise à l’écart des autres thèmes tout aussi importants.

• Etats-Unis

Gh. Salamé a alors expliqué que la deuxième proposition était inacceptable car, intervenue seulement quelques jours avant le Sommet, il était impossible d’entreprendre cette tâche. La troisième proposition ne l’aurait pas été davantage puisqu’elle aurait cassé toute logique multilatérale, ce qui aurait signifié la fin du système onusien comme système universel. De même, pour S. Tadjbakhsh, les objectifs de dernière minute, s’étalant en outre sur des centaines de pages, ont cassé les négociations. Plus précisément, J. Bolton, en demandant à la fois 750 changements dans un texte de 36 pages en septembre ; sans référence aux OMD, à le Cour Pénale Internationale, ou au réchauffement planétaire, s’est visiblement attaché à saper le projet de réforme.

Comme l’a souligné Gh. Salamé, un groupe croissant d’Etats souverainistes a joué le rôle des «spoilers» (mauvais garçons) du Sommet. La déception de ne pas avoir été considéré comme membre potentiel, comme c’était le cas pour le Pakistan, l’Egypte, le Cuba, l’Iran et la Syrie ; ou d’avoir perdu tout espoir pour accéder au Conseil (comme c ‘était le cas pour la Russie et l’Inde), s’est traduit dans un comportement brisant toute logique multilatérale.

Ainsi déçus par le fait qu’ils n’aient pas réussi à obtenir ce qu’ils voulaient pendant les négociations finales, les Etats de ce groupe se sont principalement appliqués à empêcher les autres membres d’accéder à leurs revendications. Gh. Salamé a souligné d’ailleurs que le Japon et l’Allemagne, tous les deux privés d’un siège au Conseil de Sécurité, n’ont pas fait mieux. Pour montrer leur mécontentement, ils ont cessé toute discussion concernant le financement supplémentaire, sujet qui les concernait pourtant en priorité. Ce jeu de positionnement politique explique alors, selon Gh. Salamé, les failles du texte final au sujet de la question du financement.

S. Tadjbakhsh a souligné qu’avant le Sommet, le G4 (le Brésil, l’Allemagne, l’Inde et le Japon) ont sollicité des sièges permanents, ainsi que le Nigeria, l’Egypte et l’Afrique du Sud. Néanmoins, leurs demandes se sont affaiblies quand les Etats-Unis et la Chine ont exprimé leur objection au quartet, et quand l’Union africaine a rejeté le compromis pour un siège sans veto.

Un troisième groupe d’Etats responsable de la mauvaise dynamique politique du Sommet comprenait, quant à lui, plusieurs pays africains. Ce groupe a refusé la formule numéro un du panel qui consistait en l’ajout de six membres permanents au Conseil de Sécurité, mais qui ne seraient toutefois pas dotés du droit de veto. Concrètement, la plupart des pays faisant partie de ce groupe craignaient l’ascension de l’Afrique du Sud et du Nigeria tandis que pour les pays d’Afrique Sub-saharienne, l’idée que ce soit l’Egypte qui figure au Conseil de Sécurité était inacceptable. En somme, les politiques nationales de certains pays africains ont-elles aussi poussé le Sommet vers l’échec.

PARTIE II: Enjeux au coeur du débat

Au-delà de l’observation générale sur le statut des Nations unies aujourd’hui, les intervenants se sont attelés aux questions suivantes :

1) Paix et sécurité collective;

Du droit de l’ingérence à la responsabilité de protéger

A l’issue du Sommet, il y a eu une réaffirmation du principe de la responsabilité de protéger comme norme internationale. Le Document Final, s’appuyant sur les recommandations du rapport canadien du International Commission on International Intervention and State Sovereignty de 2001, The responsibility to protect [International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS). 2001] a esquissé les conditions de l’usage de la force par la communauté internationale, y compris de manière préventive.

Vers un engagement contre le terrorisme ?

L’établissement d’une convention contre le terrorisme était l’une des avancées certaines du Sommet. Le document final du Sommet constate « le besoin de faire tout ce qui est possible pour arriver à un accord et faire une convention globale sur le terrorisme international pendant la soixantième session de l’Assemblée Générale. » [2005 World Summit Outcome Document, article 83]. Par ailleurs, l’article numéro 91 du Rapport final souligne l’importance de l’entrée en vigueur de la convention internationale pour la suppression des actes de terrorisme nucléaire et enjoint les Etats à le signer rapidement ainsi que les douze autres conventions internationales et protocoles contre le terrorisme.

Néanmoins, le manque de définition précise du terrorisme rendra difficile l’opérationnalisation de la convention. Malgré le blocage sur la définition, Gh. Salamé nous a rappelé que lors du Sommet, le Conseil de Sécurité a voté la résolution 1624 contre le terrorisme, un pas prometteur.

2) Le Développement

Comme le souligne S. Tadjbakhsh, les 133 membres du Groupe des 77 pays en voie de développement avaient le plus de réserves quant aux résultats du Sommet dans la mesure où il n’a pas cherché à établir d’engagements forts de la part des pays riches au sujet de l’aide publique au développement (APD), de la dette, du commerce et l’accès aux marchés sans quotas des exportations du tiers monde.

Avant le Sommet, plusieurs déclarations ont été préparées :

* Un Partenariat mondial pour le développement (objectif 8) envisagé dans la Déclaration du Millénaire;
* le Consensus de Monterrey et le Plan de mise en œuvre de Johannesburg ;
* le Millenium Project de Jeffrey Sachs;
* le rapport de Kofi Annan In Larger Freedom;
* le Global Call to Action Against Poverty dans lequel des ONG ont demandé aux gouvernements de prendre des mesures radicales afin de réaliser les OMD par 2015 ; et
* la Déclaration de Paris, le plus important de tous, sur l’efficacité de l’aide, sa quantité, mais aussi sa qualité.

Malgré ces déclarations, les concessions faites lors du Sommet étaient faibles. Plusieurs tâches restent inachevées [Development Agenda After the 2005 Millinnium + 5 Summit] et, en matière de développement, le document final ne va pas au-delà des réaffirmations et d’une position ouverte aux nouvelles initiatives. D’ailleurs, le langage est vague et ne présente aucune nouvelle décision. En outre, le G77 et la Chine ont fait plusieurs objections à propos de ces résultats, dont les principales sont les suivantes :

La résolution 1625, « pour l’Afrique », doit être particulièrement mise en valeur comme une avancée notable car elle tente de relier les questions de sécurité et de développement d’une façon qui a rarement été vue auparavant. Cette résolution, nous explique Gh. Salamé, est en quelque sorte une tentative de régionaliser le développement et la sécurité. Il s’agit donc d’un travail avec l’Union africaine et d’autres organisations avec pour objectif la responsabilisation de ces institutions régionales.

Il faut aussi souligner le fait que la reconnaissance officielle du lien entre la sécurité et le développement a constitué un pas en avant considérable. Faire se rejoindre le rapport de la commission de haut niveau sur les aspects institutionnels et les questions de sécurité avec le rapport Sachs sur le développement, la sécurité humaine et la pauvreté était une décision clé prise par le Secrétaire Général. Bien qu’il reste encore beaucoup de travail à faire sur la conceptualisation de cette idée, le fait que tous les Etats présents au Sommet aient été incités à réfléchir sur une problématique alliant la sécurité et le développement, est sans aucun doute une évolution positive.

3) Propositions issues du Sommet

a) Mise en place d’une commission de consolidation de la paix

Pour mettre l’accent sur la nécessité d’une approche coordonnée, cohérente et intégrée de la consolidation de la paix au lendemain de conflits, le Rapport Final du Sommet inclut la création une Commission de consolidation de la paix en tant qu’organe intergouvernemental consultatif (articles 97-105). La résolution 1645 sur l’établissement d’une Commission de consolidation de la paix demande qu’un fonds, alimenté par des contributions volontaires (article 24), et centralisé dans un petit bureau au sein du Secrétariat (article 23), soit crée. Les articles 100 et 101 du Rapport Final constate que l’appartenance à la Commission sera conçue en fonction du conflit spécifique, et qu’un comité d’organisation sera fait qui sera composé du pays concerné, des pays dans la région engagés dans le processus de post-conflit, des donateurs financiers, de troupes et de police, du Senior United Nations representative (P5) dans la matière, ainsi que des institutions financiers régionales et internationales.

Cette mise en place d’une Commission pour la consolidation de la paix, a constaté B. Pouligny, est la reforme la plus avancée du Sommet, même si plusieurs de ses aspects importants ont été perdus dans le « marchandage inter-étatique et inter-agences de l’ONU et les institutions de Bretton Woods. » Néanmoins, la Commission a maintenu des notions vagues formulées par Kofi Annan et le Haut Pannel, et pour le 31 décembre, les États membres devaient prendre une décision à propos des États membres, du mandat, et de la place de la Commission au sein des Nations unies.

S. Tadjbakhsh a également souligné les défis suivants à propos de la Commission:

Le mandat : L’objectif du mandat est de soutenir les pays dans la reconstruction du post-conflit ; dans la mobilisation des ressources financières ; et dans la formulation des recommandations. Ceci devrait être un lieu de coordination ; d’amélioration des pratiques ; de partage d’informations entre le siège et les agences ; de surveillance ; et de financement. Pourtant, sachant que les décisions doivent être prises par consensus, ce qui donne le droit de veto à chaque membre, reste à savoir quels seront les pays concernés en 2006. En outre, le fait qu’il n’aborde pas la question du signal d’alerte préventif (« Early Warning ») fait craindre qu’il ne soit pas capable d’empêcher les cycles de conflit.

Rendre des comptes (reporting) et subordination: A quelle organisation onusienne la Commission sera-t-elle subordonnée? Il n’y a aucun accord aujourd’hui sur la place de la Commission dans le système. Le G77 veut qu’elle soit affiliée à l’Assemblé Générale, tandis que les pays industrialisés souhaitent qu’elle le soit au Conseil de Sécurité. Pour sa part, Kofi Annan la voit entre le Conseil de Sécurité et l’ECOSOC.

Appartenance: La Commission devrait être un forum dans lequel des représentants onusiens, des IFI, des autorités nationales et de transition, des représentants bilatéraux, des donateurs de troupes et des acteurs régionaux partagent de l’information. La crainte demeure néanmoins qu’il soit dominé par les pays riches du Nord. Le nombre de membres n’est pas clair, et le dialogue est absent sur le rôle de la société civile dans le travail de la Commission, tandis qu’il y a une référence explicite à la Banque Mondiale, le Fonds Monétaire International entre autres.

b) Création d’un conseil des droits de l’Homme

Le Rapport Final du Sommet propose la création d’un Conseil permanent des droits de l’Homme qui serait un organe principal du système des Nations unies (articles 157-160). Notamment, le Conseil :

• aura la responsabilité de promouvoir le respect universel de tous les droits de l’Homme (article 158) ;
• devrait aborder les situations des violations des droits de l’Homme et faire des recommandations (article 159) ;et
• promouvoir la coordination des droits de l’Homme au sein du système des Nations unies (article 159).

Malgré la demande que le Président de l’Assemblé Nationale mène des négociations ouvertes, transparentes et inclusives dès que possible lors de la soixantième session à propos de l’établissement du mandat, des modalités, des fonctions, de la taille, de la composition, de l’appartenance, des méthodes de travail et des procédures du Conseil (article 160), les questions du quand et comment cette transformation de Commission en Conseil va passer demeurent incertaine. Dans cette optique, S. Tadjbakhsh a souligné quelques questions centrales à propos de ce changement, notamment :

• Faut-il renforcer les mécanismes existants (comme le Haut Commissariat, les organisations conventionnelles, les procédures spéciales et la Sous Commission) et améliorer la participation des ONG dans tous les mécanismes des droits humains de l’ONU ?
• Ou faut-il créer de nouvelles structures ?
• Le nouveau Conseil des droits de l’Homme va-t-il réussir à maintenir les aspects positifs de la Commission des droits de l’Homme, tels que l’engagement des ONG et les rapporteurs spéciaux ?
• Les ONG auront-elles les mêmes droits de consultation et de participation que dans la Commission des droits de l’Homme ?
• Comment sera organisé la transition de Commission des droits de l’homme vers le Conseil des droits de l’homme ?
  

Pour l’instant, l’idée reste une « coquille vide » car il n’y a aucune précision ni sur les tâches, ni sur les responsabilités, ni sur la composition ou le mode de désignation.

PARTIE III: Le Multilatéralisme en Péril

Malgré les avancées qui ont été énumérées, il demeure incontestable que les Etats continuent à agir avant tout dans leur propre intérêt. C’est une évidence démontrée plusieurs fois lors des discussions multilatérales qui aboutissent rarement à un accord. Et quand, malgré tout, des compromis sont trouvés, il peut arriver qu’il y ait même un recul vis-à-vis des acquis précédents, comme l’a montré B. Pouligny avec l’exemple du thème de l’environnement lors du Sommet. Ceci étant, il faut garder en mémoire qu’un blocage actuel n’exclut pas la possibilité d’une résolution future. Gh. Salamé nous a rappelé qu’au début des années 1960, par exemple, les membres permanents du Conseil de Sécurité étaient hostiles à l’expansion du Conseil de onze à quinze membres. Malgré tout, l’impulsion engagée pour l’élargissement du Conseil a créé un « momentum », et finalement les quatre nouveaux membres ont fini par rejoindre le Conseil.

Au Sommet, il n’y a eu ni vision commune entre les Etats pour agir collectivement ; ni accord sur les critères d’arbitrage ou sur les intérêts en présence, selon les observations de B. Pouligny. Ainsi, a constaté B. Kouchner, les Etats ne voient nullement le multilatéralisme comme indispensable au bon fonctionnement du système international. De ce fait, le multilatéralisme devient, selon Gh. Salamé, un luxe, et démonter cette idée est donc le vrai défi. En effet, si nous ne revenons pas aux bases du multilatéralisme, le système des Nations unies deviendra de plus en plus marginalisé et mis à l’écart des relations internationales.


Parmi les quatre intervenants, B. Kouchner s’est présenté comme le plus optimiste concernant la trajectoire des Nations unies, malgré l’échec du Sommet et les critiques très justifiées que l’on peut adresser au système onusien. À ceux qui considèrent l'insuccès du Sommet comme manifestation de celui de l’organisation elle-même, B. Kouchner a répondu que la responsabilité en incombe aux Etats. Bien plus, le système des Nations unies est un « miracle quotidien » indispensable, qui, selon lui, est le seul appareil capable d’imposer des limites à la politique intérieure d’un Etat.

Malgré l’échec du Sommet et les défis qu’expérimentent les Nations unies à l’heure actuelle, il nous faut regarder, comme le constate B. Kouchner, d’où nous sommes partis. Nonobstant la lenteur et l’inefficacité dont les Nations unies sont souvent coupables, les avancées sont incontestables : il y a beaucoup moins de guerres et de morts. Et ceci, a-t-il conclu, est la conséquence des pressions internationales, multilatérales et des Nations unies, dont le progrès n’exclut ni l’ambiguïté ni les contradictions.

D’autre part, B. Pouligny a rappelé combien l’autonomie de l’Organisation est à la merci des Etats qui la composent. Leurs préoccupations portant alors sur leurs intérêts propres car tout dépend de leur besoin de multilatéralisme. Or, plus un Etat est puissant, plus il peut facilement s’en passer. Le risque, explique-t-elle, est que si nous n’arrivons pas à reformer l’ONU, de plus en plus de décisions risquent d’être prises en dehors du système, de façon unilatérale ou par un petit groupe d’Etats. Mais pour reformer le système, il faut se doter de moyens suffisants, ce qui n’est clairement pas le cas aujourd'hui.

Pour cela, en tant que citoyens, a-t-elle souligné, nous pouvons, et en fait nous devons, être plus engagés et suivre ce que font nos décideurs sur ces questions internationales et multilatérales. Nous avons tendance à rester souvent très aveugles concernant le rôle de notre propre pays au sein des Nations unies, en général, et à propos des positions qu’il prend au Conseil de Sécurité, en particulier. Si les citoyens ne se mobilisent pas, a-t-elle conclu, il n’y aura pas d’avancée sur ces questions majeures qui ont été soulevées lors du Sommet.

Il reste donc un certain nombre de questions en suspens comme autant de thèmes à suivre, comme le conclut S.Tadjbakhsh : mettre en place du Conseil des droits de l’Homme, appliquer des mesures de non prolifération nucléaire, rendre obligatoire l’aide au développement par les nations les plus riches, affiner la définition du terrorisme, reconfigurer le Conseil de sécurité. L’avenir de l’ONU déprendra ainsi des réponses à ces questions et plus largement de l’intérêt porté à la question du développement. Il est en effet essentiel de réfléchir au sens du concept et de mettre en lumière son rôle dans la prévention des conflits.

Gabriel Brunnich, Diplômée en Master de Développement International (Sciences Po, Paris)
Delphine LaGrange, Doctorante en Relations internationales (Sciences Po, Paris)